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黑龙江省人大常委会


黑龙江省公路条例
黑龙江省人民代表大会常务委员会


《黑龙江省公路条例》已由黑龙江省第九届人民代表大会常务委员会第九次会议于1999年4月15日通过，现予公布，自1999年7月1日起施行。

第一章 总 则
第一条 为加强公路建设、养护和管理，加快公路事业发展，适应经济建设和人民生活需要，根据《中华人民共和国公路法》及有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。
第二条 在本省行政区域内从事公路的规划、建设、养护、经营、使用和管理，适用本条例。
本条例所称公路是指本省行政区域内的国道、省道、县道、乡道，包括公路桥梁、公路隧道和公路渡口。
本条例对专用公路有规定的，适用于专用公路。
第三条 公路的发展应遵循全面规划、合理布局、确保质量、保障畅通、保护环境、建设改造与养护并重的原则。
第四条 各级人民政府应采取有力措施，加大资金投入，调动各方面积极性，扶持、促进公路建设。
第五条 县级以上人民政府交通主管部门是本行政区域内的公路主管部门，其所属的公路管理机构行使公路行政管理职责。
农垦、森工、厂矿系统的专用公路，由其主管单位规划、建设、养护和管理，省人民政府交通主管部门（以下简称省交通主管部门）负责对专用公路规划、建设、养护和管理的监督指导。
第六条 除公安、交通、林业按规定上路检查外，禁止任何单位和个人在公路上非法设卡、收费、罚款和拦截车辆。

第二章 公路规划
第七条 公路规划的编制与审批：
（一）国道规划按国家有关规定编制和审批；
（二）省道规划由省交通主管部门会同同级有关部门并商省道沿线市人民政府（行署）编制，报省人民政府批准，并报国务院交通主管部门备案；
（三）县道规划由县（市）人民政府交通主管部门会同同级有关部门编制，经上一级人民政府（行署）审定，报省人民政府批准；
（四）乡道规划由县（市）人民政府交通主管部门协助乡、镇人民政府编制，经县（市）人民政府批准，并报省、市人民政府（行署）交通主管部门备案。
专用公路规划由专用公路的主管单位编制，经上级主管部门审定后，报市人民政府（行署）交通主管部门审核，并报省交通主管部门备案。
第八条 经批准的公路规划，需要调整或修改的，由原编制机关提出调整或修改方案，报原批准机关批准。
第九条 规划和新建村镇、开发区边缘应与国道、省道边沟外缘保持不少于500米的距离，并避免在公路两侧对应建设，防止公路街道化，影响公路的运行安全与畅通。

第三章 公路建设
第十条 公路建设应统筹规划、条块结合、分级负责、联合建设。
国道、省道的建设由省人民政府负责，其建设资金由建设单位承担。国道、省道征用土地的，依照法定程序批准后，征地、拆迁、安置工作由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
征地、拆迁安置费用应由建设单位承担。由国家投资建设的国道、省道按其在行政区域内的实际情况，各级人民政府相应承担有关费用。
县道建设由县（市）人民政府负责，乡道建设由乡、镇人民政府负责。
公路建设、改造所使用的国有土地，县级以上人民政府应依法予以划拨，任何单位和个人不得收取费用。
第十一条 公路建设项目的设计和施工应符合依法保护环境、保护文物和防止水土流失的要求。
公路建设项目应按国家有关规定编制水土保持方案，并与公路建设项目同时设计、同时施工、同时验收。
第十二条 公路建设应实行国家投资、地方筹资、社会配资和利用外资，多渠道筹融资体制。
公路建设资金应专款专用，不得挪用。
第十三条 公路建设项目应按照国家有关法律、法规和规定实行项目法人负责制度、招投标制度、工程监理制度、合同管理制度和工程质量终身负责制度。
公路建设的设计、施工和监理单位，不得转包业务。
第十四条 公路建设工程实行全面质量监督管理制度。
交通主管部门和建设行政主管部门应依法对工程质量实行监督和管理。
公路建设工程项目的建设单位和勘察设计、施工、监理单位，应接受监督和管理。
第十五条 公路工程施工时，施工单位应在施工路段两端设置明显的施工标志、安全标志。需要车辆绕行的，应在绕行路口设置标志；不能绕行的，应按保证通行和安全的要求修建临时便道。
第十六条 交通主管部门应对公路建设工程造价定额进行管理和监督。未经批准，不得擅自提高或降低工程造价定额。
第十七条 公路建设必须符合公路工程技术标准。未经原批准机关批准，不得擅自变更设计。项目竣工后，应按国家有关规定进行验收。未经验收或验收不合格的项目，不得交付使用。

第四章 公路养护
第十八条 国道、省道养护由省公路管理机构负责；县道养护由县（市）公路管理机构负责；乡道养护由乡、镇人民政府负责。
公路应坚持常年养护、保证公路经常处于良好状态。
公路发生翻浆、水毁、雪阻等自然灾害时，公路管理机构要立即组织力量抢修，当公路管理机构抢修力量不足时，沿线各级人民政府应组织社会力量及时修复。
第十九条 公路养护需要封路时，施工单位应提前发布公告，标明绕行路线，设置安全标志，并采取措施保证通行。
第二十条 各级人民政府对公路修建、养护需要使用国有荒山、荒地或者需要在国有荒山、荒地、河滩、滩涂上挖砂、采石、取土的，依照有关法律、行政法规的规定办理，任何单位和个人不得阻挠或者非法收取费用。
废弃的公路养护料场由公路管理机构负责采取水土保持措施。
第二十一条 公路沿线农村劳动力和车辆，应按国家规定履行公路建勤义务。

第五章 路政管理
第二十二条 公路两侧建筑控制区与规定的公路边沟外缘，无边沟的与坡角外3．5米最小间距应符合下列规定：
（一）国道不少于20米；（二）省道不少于15米；（三）县道、乡道、专用公路不少于10米，因特殊需要控制的由县（市）人民政府确定。
高速公路和一级公路两侧建筑控制区不少于50米，二级公路不少于20米。
第二十三条 公路建筑控制区禁止修建建筑物和地面构筑物。
因公路新建、改建或公路建筑控制区调整，被划入公路控制区内的建筑物和地面构筑物，不得扩建、改建。当公路建设需要时，由所在区域内的人民政府负责动迁安置。
第二十四条 任何单位和个人不得擅自在公路用地范围内设置标牌、广告牌、宣传标语、匾幌等非公路标志。在公路零公里以外的公路用地范围内确需设置的，应经公路管理机构批准。
第二十五条 国道、省道、县道两侧各150米和公路路基下50米范围内，不得挖砂、采石、取土、倾倒废弃物，不得进行爆破作业及其他危及公路安全的活动。
第二十六条 任何单位和个人不得在公路上及公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、打场晒粮、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、种植作物、放牧拴畜、乱停乱放车辆、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通的活动。
在收费公路上行驶的车辆，禁止抛弃、散落、滴漏、流淌物品或试车、教车和随意停车。
第二十七条 在高速公路和公路封闭路段上禁止下列行为：
（一）拦截或检查车辆；
（二）停车乘降旅客；
（三）非机动车、行人和牲畜进入。
第二十八条 各级公路管理机构，应在无人看守的公铁平交道口的公路两端，除设置缓行标志外，还应按标准设置安全路坎。
第二十九条 对已列入公路发展规划拟新建、改建的公路，交通主管部门应当事先通知有关部门，有关部门在建筑控制区内，不得再行审批建筑物、地面构筑物的建设。
第三十条 对已立项即将开工和正在建设的公路，公路管理机构应依法实施路政管理。
第三十一条 在公路和专用公路上不得擅自增设平交道口，确需增设的，须经公路管理机构审批。经批准新增设的平交道口，应按照国家规定的公路工程技术标准修建，并向公路管理机构缴纳有关费用。对新增设的平交道口实行年度审验制度。因公路改造拓宽需要时使用者必须无条件
拆除。
原审批的平交道口未达到公路工程技术标准的，应限期达到标准。
第三十二条 对轴载质量超过公路工程技术标准要求确需通过的车辆，须经公路管理机构批准，并承担公路管理机构为此采取的技术保护措施和修复损坏部分所需的费用。
第三十三条 任何单位和个人不得擅自占用、挖掘公路、专用公路和公路用地。确需占用和挖掘的，须经公路管理机构批准，并应缴纳有关费用。造成公路路产损失的，应给予赔偿。
占用、挖掘公路、专用公路和公路用地的有关费用标准由省人民政府制定。
第三十四条 公路发生交通事故时，属地内的有关部门应在最短时间内赶赴现场，疏导交通，完成现场勘查后，由公安交通管理部门或公路管理机构负责清障。

第六章 收费公路
第三十五条 符合国家收费规定的公路，经省人民政府批准，可以设置车辆通行费收费站。
车辆通行费收费标准按省人民政府批准的标准执行。
除国家规定的军车、武警车、正在执行任务的设有固定装置的消防车、红十字会车、医院救护车、公安部门的警备车和抢险救灾等特殊情况外，其他车辆一律按规定缴纳车辆通行费。
第三十六条 收费公路的收费站应实行统筹规划、合理布局、总量控制、规范建设、文明服务。
第三十七条 收费公路车辆通行费实行收支两条线，由省交通主管部门实行统收统支，按贷款和集资款的比例，专项用于偿还贷款、集资款本息、收费公路的养护管理等。
收费公路的收费站应逐步采取现代化手段，防止票、款流失。
第三十八条 省交通主管部门应加强对收费公路的管理。公路收费站应公开审批部门、主管部门、收费年限、收费标准、收费单位和监督电话。
收费公路使用的车辆通行费票据，由省财政部门统一印制，省交通主管部门统一领取和管理。收费站不使用省财政主管部门统一印制票据的，车主可拒交和举报。
第三十九条 公路管理机构对收费公路实施统一的路政管理。经营性公路路政管理职责由公路管理机构派出的机构、人员行使。

第七章 法律责任
第四十条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由交通主管部门责令停止违法行为，限期改正并给予下列处罚：
（一）转包公路建设设计、施工和监理业务的，没收违法所得，并处以公路建设设计、施工和监理费用10％至20％的罚款；造成工程质量责任事故的单位，依法承担建设单位的经济损失，并处事故造成全部损失费用的5％至10％罚款；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
（二）未经交通主管部门批准擅自提高或降低工程造价定额的，由交通主管部门没收提高或降低造价的差额部分，并处以提高或降低造价差额2倍的罚款；构成犯罪的依法追究其刑事责任；
（三）未经原批准机关批准擅自变更设计、降低技术标准的，处以变更部分工程造价的5％至10％的罚款，造成工程质量事故的，包赔质量事故所造成的全部损失；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
（四）施工单位不服从监理，违章作业，偷工减料或采用不合格的材料，造成工程质量和人身伤亡事故的，除按国家有关规定处罚外，应依照法律规定赔偿建设单位的经济损失；构成犯罪的，依法追究责任人的刑事责任。
（五）公路收费站未公开审批部门、主管部门、收费年限、收费标准、收费单位和监督电话的，处以1000元以上5000元以下的罚款。
（六）非法在公路上设卡、收费、罚款和拦截车辆或在高速公路和公路封闭路段上拦截或检查车辆的，由交通主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，处2万元以下的罚款或处违法所得三倍以下的罚款；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员，应给予行政处分。
第四十一条 违反本条例规定，有下列行为之一的，由公路管理机构责令停止违法行为，限期改正，并给予下列处罚：
（一）施工单位或公路养护单位在改建、养护公路时，未设置安全标志、封路标志、绕行标志或临时便道不能保证通行的，处以1000元以上5000元以下的罚款；
（二）在公路建筑控制区内修建建筑物或地面构筑物的，责令限期拆除，可处5万元以下罚款，逾期不拆除的，由公路管理机构拆除，有关费用由建筑或者构筑者承担；
（三）擅自在公路用地范围内设置标牌、广告牌、宣传标语、匾幌等非公路标志的，可处2万元以下的罚款，逾期不拆除的，由公路管理机构拆除，有关费用由设置者承担。
（四）在国道、省道、县道两侧150米和公路路基下50米范围内进行挖砂、采石、取土、倾倒废弃物、爆破等危及公路安全的，可处3万元以下的罚款；
（五）在公路用地范围内摆摊设点、堆放物品、打场晒粮、倾倒垃圾、设置障碍、挖沟引水、种植作物、放牧拴畜、乱停乱放车辆、利用公路边沟排放污物或者进行其他损坏、污染公路和影响公路畅通活动的，可处5000元以下的罚款；
（六）在公路上擅自增设道口，或未按公路工程技术标准修建的，处5万元以下的罚款；
（七）拒缴、逃缴公路车辆通行费的，责令其补交全程车辆通行费，处以车辆通行费10倍的罚款；
（八）在收费公路上行驶的车辆抛弃、散落、滴漏、流淌物品或教车、试车和随意停车的，处以500元以上1000元以下的罚款。
（九）在高速公路或公路封闭路段上停车乘降旅客的，处以车辆定员全程往返票价总金额的罚款；非机动车、行人和牲畜进入高速公路和公路封闭路段的，对非机动车当事人、行人和牲畜物主处以50元至100元的罚款。
（十）对轴载质量超过公路工程技术标准要求，擅自通过的，除缴纳路产损失赔偿费用外，处以5000元至1万元的罚款。
第四十二条 拒绝执行本条例处罚或不能当场赔偿的，公路管理机构可暂扣其车辆；对装有危险品、贵重物品或鲜活易腐物资不宜扣留的车辆，可暂扣驾驶证照。并开具盖有省交通公路管理机构印章的暂扣凭证，限期到指定的公路管理机构接受处理。被扣车辆或证照的单位或个人接受
处理后，公路管理机构应当立即退还暂扣的证照或放行车辆。
对暂扣车辆，逾期3个月不到指定地点接受处理的，公路管理机构依法拍卖被扣车辆。被拍卖车辆资金除抵交赔偿费用和处罚金额外，剩余部分应退还给当事人，不足部分由当事人补交，拒不补交的，可以申请人民法院强制执行。
第四十三条 对挪用公路建设资金的，责令限期收回，对直接责任人视情节轻重给予相应行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
第四十四条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。
第四十五条 收费、赔偿、罚没应使用省财政部门统一印制的票据。罚没款应上缴同级财政。
第四十六条 交通主管部门、公路管理机构的管理人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。

第八章 附 则
第四十七条 本条例由省交通主管部门负责应用解释。
第四十八条 本条例自1999年7月1日起施行。1993年5月16日黑龙江省第八届人大常委会第三次会议通过的《黑龙江省公路管理条例》同时废止。



1999年4月15日
论行政附带民事诉讼制度的架构

李 军 毅


　　内容提要：随着经济、社会的发展，行民交织案件的审理已是人民法院审判领域一个难题，而行政附带民事诉讼是破解这个难题的有效途径。行政附带民事诉讼有法律根据，有其重要的社会价值。本文以解决行民交织案件的审判问题为视角，论述了行政附带民事诉讼的范围，起诉与受理，审理与裁判，以及行政附带民事诉讼案件的执行。
关键词：行民交织 行政附带民事 诉讼范围 审理程序
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随着市场经济的确立和经济、社会的发展，必然会出现社会利益和社会矛盾的多元。随着行政权力的扩大、职能的不断转?Q、活动领域的扩大，行政权力的范围进入到社会活动的各领域，出现了行政法律关系与民事法律关系的交织，社会的纠纷也出现了行政民事的交织状态。市场经济引发人们权利意识的增强，出现了行民交织案件日益增多的趋势，对行民交叉案件的处理己成为人民法院当前审判工作的一道新的课题。破解此课题，行政附带民事诉讼是重要路径。行政附带民事诉讼问题，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》己有原则性的规定，完善和细化中国行政附带民事诉讼制度，己是解决日益增多的行政与民事交叉案件的当务之急。本文试图对行政附带民事诉讼制度的细化做一次偿试。
一、行政附带民事诉讼的概念与要件
㈠ 行政附带民事诉讼的概念
关于行政附带民事诉讼的概念，由于《行政诉讼法》对此没有作出规定，因而其概念便没有法律上的依据。但是，自从有了行政诉讼以来，关于行政附带民事诉讼的讨论就从未间断，学人对于行政附带民事诉讼概念的认识也不断深化，大致有这么几种观点：
在行政诉讼法颁布与实施之初，行政附带民事诉讼问题尚未被司法实践充分加以验证，此时一种观点认为：行政附带民事诉讼是指行政管理相对一方因行政机关违法或失当的具体行政行为而使自己的财产或人身遭受损害时，在行政诉讼过程中，附?√岢鲆?笈獬サ乃咚匣疃? 此观点是将行政赔偿诉讼案件纳入了行政附带民事诉讼中去解决，主张行政附带民事诉讼的范围是行政赔偿。还有一种观点认为，行政附带民事诉讼是指因行政机关的错误行政行为而遭受损害或对行政机关裁决的民事赔偿有争议，受害人在行政诉讼过程中，附带提起民事诉讼的活动。 此观点也承认行政赔偿是行政附带民事诉讼的范围。除此以外，又将行政机关对民事赔偿的行政裁决争议纳入了行政附带民事诉讼的范围。
随着行政诉讼这一司法审判的不断深入，人们对行政附带民事诉讼的认识日益深化，行政附带民事诉讼的概念日益科学准确。行政诉讼法实施十多年后，马怀德教授认为，行政附带民事诉讼是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或利害关系人的申请，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并处理的诉讼制度。 此种观点突出了当事人对诉的处置权，但司法实践中并非一定是把“民事争议与行政争议合并处理”。姜明安教授则认为，行政附带民事诉讼是指人民法院在审理行政案件、解决行政争议的过程中，附带解决与本案有关的民事争议的活动。 本人赞同姜明安教授这一简洁明晰的行政附带民事诉讼的概念。
㈡ 行政附带民事诉讼的要件
根据对以上关于行政附带民事诉讼概念的列举和分析，笔者认为行政附带民事诉讼应具有如下要件：
⒈必须存在有行政诉讼案件与民事争议。对于行政附带民事诉讼而言，必须同时存在行政诉讼案件和民事争议的情形。行政诉讼案件的成立是附带民事诉讼成立的前提条件。行政争议必须已经立案在审，否则附带民事诉讼就失去了存在的条件。行政附带民事诉讼，当事人可在提起行政诉讼时附带提起民事诉讼，也可以在行政诉讼进行中提起附带民事诉讼。如果行政诉讼起诉被法院裁定不予受理，其所附带的民事诉讼也应裁定不予受理。如果行政诉讼起诉被法院驳回，皮之不存毛将焉附，其所附带的民事诉讼部分也应被驳回。总之，行政诉讼案件不成立或不存在，也就不会存在附带民事诉讼。同时，在行政诉讼中还须有民事争议的存在，若行政诉讼中没有民事争议，便也不存在行政附带民事诉讼。
⒉行政诉讼与所附带的民事诉讼相关联。所谓关联，是指事物相互间发生的牵连与影响。 行政附带民事诉讼中的行民争议的关联，首先体现在两种不同性质争议的牵连与影响。在这种关系中行政机关的行政行为引起了两种不同性质的争议，即一方面引起了当事人对其具体行政行为不服；另一方面引起了新的民事争议，或对业已存在的民事争议发生影响，从而引起两种性质不同但彼此关联的争议。其次是行政诉讼与附带的民事诉讼的诉讼请求必须有内在的联系。行政附带民事诉讼中有两种不同性质又相互联系的诉讼请求，一种是行政相对人不服行政机关作出的具体行政行为，认为该具体行政行为侵犯了自己的合法权益，请求人民法院予以撤销或变更该具体行政行为的、具有行政法性质的诉讼请求；另一种是行政相对人或利害关系人认为行政机关的具体行政行为对自己的民事权益产生了影响，请求人民法院判令对方当事人停止侵害、赔偿损失等具有民法性质的诉讼请求。关联性是行政附带民事诉讼的本质特征。
⒊由附带民事诉讼的当事人向法院提起。人民法院审理行政附带民事诉讼案件，附带民事诉讼的提起应当遵循“不告不理”的原则，如果行政诉讼的当事人在提起行政诉讼之时或在行政诉讼的过程中没有提出民事诉讼请求，人民法院不能依职权主动地对相关联的民事争议进行审理并作出裁判。人民法院在审理行政案件过程中，民事争议当事人可以依法向法院提起附带民事诉讼，也可以不提出附带民事诉讼，这是民事诉讼当事人诉讼的选择权。如果人民法院在受理行政诉讼起诉后，发现有行政附带民事诉讼的情形而当事人并未提出，可以告知当事人有权提起行政附带民事诉讼，当事人放弃附带民事诉讼的权利的，人民法院应当允许，当事人还可以选择单独提起民事诉讼。
⒋当事人在诉讼中的地位具有双重性。行政诉讼的原告可能是附带民事诉讼的原告，也可能是附带民事诉讼的被告；行政争议之外的第三人有时可能是行政附带民事诉讼的原告，而行政诉讼的原告可能是附带民事诉讼的被告；有时附带民事诉讼的原告是非行政管理的相对人，而在某一行政诉讼的案件中直接向人民法院提起了附带民事诉讼。但不论是哪种情况，附带民事诉讼中的被告只能是民事争议的对方当事人，而行政诉讼的被告却不能成为附带民事诉讼中的原告。
⒌行政附带民事诉讼案件只能由一个合议庭审结。行政附带民事诉讼并不完全是“将民事争议与行政争议合并处理”，而是将有关联的行政争议与民事争议由行政审判庭的一个合议庭去审理。合议庭审理行政附带民事诉讼案件，可以对民事争议与行政争议合并审理；也可以对行政争议与民事争议分别审理，先审理行政争议，后审理民事争议。但不论如何审理，行政附带民事诉讼案件，应始终由一个合议庭有始有终的完成。
二、行政附带民事诉讼的法律依据及其价值
㈠ 行政附带民事诉讼的法律依据
行政争议与民事争议的相互交织是基于我国很多法律中规定了行政机关对民事争议的裁决权。例如《土地管理法》第16条第1款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。”同时该条第2款规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”这实际上是政府对民事争议作出的行政裁决，当事人对有关人民政府的行政裁决不服，可以依法提起行政诉讼。另外，我国《专利法》第57条和《商标法》第53条也有类似规定。这些法律对于法院在行政诉讼中，是否可以附带解决民事争议，并没有作出规定。由于我国《行政诉讼法》制定时间较早，也没有行政附带民事诉讼的明确规定。我国目前关于行政附带民事诉讼直接法律依据就是最高法院《关于执行若干问题的解释》第61条的规定：“被告对平等主体之间的民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”从该司法解释第61条规定来看，人民法院在处理行政争议的时附带解决民事争议需要具备以下三个面条件：⒈存在两个相互关联的争议，即民事争议和行政争议，行政争议主要基于行政机关的行政裁决行为引发的；⒉由同一法院审理；⒊基于当事人的请求。因此，行政附带民事诉讼有着严格的条件限制，该司法解释是人民法院当审理行政附带民事诉讼案件的唯一依据。但笔者认为，该司法解释就行政附带民事诉讼的范围规定太窄，已不适应当前民众对行政附带民事诉讼的诉求，应该探索和创新。
㈡ 行政附带民事诉讼的价值
在我国，对行政争议与民事争议交织一起的案件，实行行政附带民事诉讼的制度来解决，具有极其重要的价值。主要是：
⒈实行行政附带民事诉讼制度有利于提高诉讼效率。按照通常做法，法院对于行政争议与民事争议交织的案件，可以“先行后民”，即先解决行政争议，然后再解决民事争议。此种审理方式优点是行政争议和民事争议由不同业务庭进行审理，能够体现不同诉讼的特点，实现不同诉讼制度的价值。其缺点是容易影响诉讼效率，浪费司法资源，但是，如果法院将民事争议附带于行政诉讼之后进行审理，不仅有利于提高诉讼效率，也有利于减轻法院负担。由于行政行为与民事争议相互关联，查清民事法律事实就成为行政行为是否合法有效的前提，因此，将民事诉讼附带于行政诉讼就能使法院在查清案件事实上节约一半成本。
⒉实行行政附带民事诉讼制度有利于实现司法公正。虽然行政争议与民事争议在性质上完全不同，处理方式上差异也很大，如果行、民分开审理，行政庭审理行政争议时有可能忽略作为本案重要情节的民事争议事实情况，民庭审理民事争议时也有可能忽略作为民事争议裁决前提的行政争议处理结果，从而导致法院判决出现偏差、失误，以致有失公正，损害当事人的合法权益，或者损害社会公益。 但是法院对于此类相互关联的案件采用行政附带民事诉讼方式统一审理，通盘考虑，不仅有利于克服案件处理的片面性弊端，维护法院裁判的统一，避免法院就同一案件作出两个相互矛盾的判决，保障了案件处理的准确和公正。同时，对于解决与行政争议相关联的民事争议，如果单纯进行民事审判，不对行政行为的合法性进行审查，那么违法的行政行为应该撤销但是没有经司法审查并判决予以撤销的情况下，民事判决作出一个与行政行为相冲突的判决必然会引起一定的法律冲突，影响法治在人们心目中的形象。再次，两种相关联的行政争议和民事争议如果由行政庭和民庭分开审理，也往往造成诉讼期间上的拖延，形成迟来的公正仍是不公正。
⒊有利于真正落实司法为民要求。对于民事争议与行政争议交织一起的案件，如果采取行政附带民事诉讼的办法来处理，不仅有利于提高诉讼效率，简化诉讼程序，也便利于当事人进行诉讼，减轻当事人在时间、精力和资金上的耗损，减少当事人的讼累，节约司法成本。如果对于这些民事争议与行政争议交织一起的案件，分别审理并作出判决，虽然符合我国相关法律规定，但不便利于当事人的诉讼。法院如果对于此类案件，通过行政附带民事诉讼方式解决，不仅有利于节约法院司法成本，也有利于节约当事人的诉讼成本。
三、行政附带民事诉讼的范围
㈠ 行政附带民事诉讼范围的意义
行政附带民事诉讼的范围即人民法院行政庭审理行政案件可附带审理的民事争议的范围，是指哪些民事争议可在行政诉讼的过程中附带民事诉讼一并审理。行政附带民事诉讼的范围历来是学界和实务界争议较多的问题，在当前法律对此尚无规定的情况下，认真地研究并确定行政附带民事诉讼的范围，具有重要意义。
⒈行政附带民事诉讼范围的确定标志着人民法院行政审判庭审判民事案件的可得性。我国《行政诉讼法》规定，“人民法院设立行政审判庭，审理行政案件。” 至今，法律是没有规定人民法院行政审判庭审理民事案件的，行政附带民事诉讼范围的设定，表明了人民法院行政审判庭具有附带审理民事争议的权力，也表明人民法院是作为一个整体行使审判权的。
⒉行政附带民事诉讼的范围确定了人民法院行政审判庭行使审判民事纠纷案件范围的大小。构建了行政附带民事诉讼的制度，自然应确认附带民事诉讼范围的大小，范围的大小也影响着人民法院公正与效率目标的实现，同时也消除了人民法院行政审判庭把应该附带的民事争议拒之门外或将不应附带的民事争议强行受理。
⒊行政附带民事诉讼范围的确定意味着对当事人诉权的尊重和当事人人格的确定。在行政附带民事诉讼中，在附带民事诉讼部分要充分尊重当事人的诉权，不能认为行政诉讼已充分尊重了当事人的诉权而附带民事诉讼部分也忽视，行政附带民事诉讼范围的确定意味着附带民事诉讼当事人人格的确定，而能否成为附带民事诉讼的当事人，关键在于民事争议能否通过行政附带民事诉讼的方式解决。只有民事争议与行政诉讼的争议的具体行政行为有关联，其民事争议的当事人便具有了附带民事诉讼的主体资格。从审判实践看，在确定行政附带民事诉讼的范围时，既要考虑我国现有的法律规定，又要便于当事人诉讼、便于人民法院审判，同时还要注意行政诉讼与附带民事诉讼之间的关联性。据此，附带民事诉讼的范围应当是：
1、行政裁决。行政裁决，是指“依法由行政机关依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查并作出裁决的行政行为”。包括权属纠纷的裁决，侵权纠纷的裁决和损害赔偿纠纷的裁决三种类型。 最高人民法院关于《行政诉讼法司法解释》第61条只规定行政裁决可以行政附带民事诉讼。
⑴ 权属纠纷的裁决。是指行政主体对平等主体之间的、与行政管理相关的某一财产的所有权、使用权的归属发生的争议作出的确定性的决断。行政主体裁决公民、法人或其他组织之间的权属纠纷，主要有土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的权属争议，商标、专权等知识产权争议，其他财产的所有权或者使用权的权属争议，当事人对裁决不服，在以行政机关为被告提起行政诉讼请求撤销行政裁决的同时，附带以对方当事人为被告提起民事争议诉讼，请求人民法院重新对其民事权益争议作出裁定。如《土地管理法》第十六条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在权属纠纷裁决中，双方当事人既可以就权属纠纷人民政府的裁决结果提起行政诉讼，也可以就权属纠纷本身附带提起民事诉讼，从而出现行政诉讼与民事诉讼的交织。此附带民事的诉讼中原告可能是行政诉讼的原告，也可以是民事争议的对方当事人。
⑵侵权纠纷的裁决。是指平等主体一方当事人的涉及行政管理的合法权益受到另一方侵害时，当事人依法申请行政机关制止，行政主体就此争议作出制止侵权行为裁决。例如，根据《商标法》第53条规定：“有本法第52条所列侵犯注册商标专用权行为之一，引起纠纷的，由当事人协商解决；不愿协商或者协商不成的，商标注册人或者利害关系人可以向人民法院起诉，也可以请求工商行政管理部门处理。工商行政管理部门处理时，认定侵权行为成立的，责令立即停止侵权行为，没收、销毁侵权商品和专门用于制造侵权商品、伪造注册商标标识的工具，并可处以罚款。当事人对处理决定不服的，可以自收到处理通知之日起15日内依照《行政诉讼法》向人民法院起诉；侵权人期满不起诉又不履行的，工商行政管理部门可以申请人民法院强制执行。进行处理的工商行政管理部门根据当事人的请求，可以就侵犯商标专用权的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。”根据该条规定，如果工商管理部门在认定侵权成立，并作出商标侵权处理后，行政行为认定的侵权人因不服行政行为可以提起行政诉讼，行政行为认定的被侵权人可以就民事侵权行为而提起民事诉讼，则出现行政诉讼附带民事诉讼的情形。
⑶损害赔偿纠纷的裁决。是指一方当事人的合法权益受到另一方的侵害，请求行政机关裁决侵害者给予赔偿的的活动。这种裁决主要存在于治安管理、食品卫生、环境保护、医疗卫生、产品质量、社会福利等方面。如《环境保护法》第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”根据该条规定，造成环境污染的受害人或侵害人可以就环境行政主管部门的裁决向人民法院提起行政诉讼，造成环境污染的受害人可以要求致害人就赔偿经济损失向人民法院提起民事诉讼，从而出现行政诉讼与民事诉讼的交织，发生行政附带民事诉讼的情形。
⑷城市房屋拆迁补偿纠纷的裁决。 在房屋拆迁中，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。如《城市房屋拆迁管理条例》第16条规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依照本条例规定已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。”最高人民法院法复[1996]12号《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》规定：“一、公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的裁决不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为行政案件受理。二、拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”根据上述规定，同一起房屋的拆迁、补偿、安置等在不同的条件下，分别成为行政诉讼和民事诉讼的受案范围，从而出现行政争议与民事争议的交织。
⒉行政确认。行政确认是指行政主体对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认定、证明（或否定）并予以宣告的具体行政行为。关于行政确认行为的性质，有的学者认为行政确认是准行政行为， 有的学者认为行政确认是要式行政行为，而且是羁束行政行为，是严肃的法律行为。 行政确认是否可诉是能否附带民事诉讼的基础，有人认为行政确认行为不可诉， 有的学者认为行政确认行为是可诉的。 笔者认为，行政确认行为具有完全的可诉性，其理由?⑴行政确认的主体是国家行政机关或者是法律、法规授权组织，行政确认行为是行政主体依据法律法规的规定，对需要确认的对象依据法定程序和法定条件作出的；⑵行政确认行为直接对行政相对人的法律地位、或者权利义务带来影响。作为一种可能影响相对人权利与义务的行政行为，必须有监督存在。⑶行政确认权是国家行政权的组成部分，行政确认行为是具体行政行为，它不同于公民作证和纯技术人员的技术性鉴定，技术性的鉴定不具有强制力，而行政确认具有公定力和强制力。而《行政诉讼法》第2条明确规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起行政诉讼”。据此，行政确认的可诉性是明显的。对行政确认行为提起行政诉讼时可附带民事诉讼的范围，笔者认为可包括如下方面：
⑴行政主体在经济管理活动中的确认。如行政主体对自然资源所有权和使用权的确认；对合同效力的确认?对产品标准化的行政认证和计量器具的检定、产品质量的认证；对商标权和专利权的审定；对著作权属的确认；对动植物检疫的确认等。凡与具体行政行为有利益关系的人，认为行政主体在经济管理活动中的确认行为侵害了其民事权益，可以在行政诉讼中提起附带民事诉讼。
⑵对公安管理活动中的确认。公安管理活动中的确认主要有：对交通事故等级的确认；对交通事故当事人责任的认定；对交通事故车辆、物品、尸体、路况、当事人的生理、精神状态和鉴定；精神病司法鉴定等。在行政诉讼中，利益关系人认为公安管理中的确认行为侵害其民事合法权益的，可以提起附带民事诉讼。
⑶劳动管理中的确认。劳动管理中的行政确认主要有：对有关人员伤亡事故原因和责任的确认；对锅炉压力容器事故原因和责任的确认；对重大事故的技术鉴定等。在行政诉讼中，与行政争议有交织的劳动管理确认，当事人认为其侵害其民事权益的，可以提起附带民事诉讼。
⑷司法行政管理中的确认。司法行政管理中的确认主要有对合同、委托、遗嘱、继承、财产权关系、亲属关系、收养关系等民事法律关系的公证；对出生、死亡、学历、经历、婚姻状况等事实的证明；对有关证件真伪、法律效力的确认。当事人对司法行政管理中的行政确认不服可以提起行政诉讼，认为确认行为侵犯其民事权益的可以提起民事诉讼，这样便有了行政附带民事诉讼的基础。
⒊行政登记。行政登记，是指行政主体应申请人的申请，在政府有关登记簿册中记载相对人的某种情况和事实，并依法予以正式确认的行为。 行政登记可分为不动产物权登记、工商企业登记、户口登记、婚姻登记等。而在不动产物权登记中，只有房屋产权登记、预售商品房抵押登记、土地所有权使用权转移登记等。不论是那一种行政登记行为，都有可能引起行政登记争议与民事争议的关联，引起行政诉讼与民事诉讼的交叉，两种争议交叉的诉讼可以采用行政附带民事诉讼的方式加以解决。例如，张某和陈某原系夫妻，2001年6月协议离婚，双方约定将登记于陈某名下的房屋一栋归张某所有，但未办理房屋所有权变更登记手续。2002年5月，李某经某一房地产经纪有限公司介绍与陈某签订了买卖该房屋的合同，并办理了该房屋所有权变更登记手续，取得了该房屋所有权证书。张某得知后，以行政登记机关为被告向法院提起了行政诉讼，又以陈某、李某为被告向同一法院提起了民事诉讼，此二争议就可以采取行政附带民事诉讼的诉讼方式来解决。
⒋对行政许可行为起诉时附带民事诉讼。所谓行政许可，是指在法律规范一般禁止的情况下，行政主体根据行政相对人的申请，经依法审查，通过颁发许可证和营业执照等形式，依法做出准予或者不准予特定的行政相对人从事特定活动的行政行为。 行政许可案件大致可以分为三类：其一，吊销许可证案件；其二，是拒绝许可或不予答复案件?其三，批准许可案件。 并非所有行政许可的案件都可以适用行政附带民事诉讼，适用行政附带民事诉讼的行政许可仅限于行政许可相对人实施某种行政许可行为时，第三方认为实施的行政许可行为侵犯了自己的民事权益而发生民事争议，行政许可相对人以其行为己经过行政机关许可为抗辩的情形，此时第三方提起行政诉讼要求法院审查行政许可行为合法性时可以提起行政附带民事诉讼。例如，某乡人民政府批准村民甲在一块宅基地上建房，颁发了《宅基地批准通知书》，建设部门颁布了《房屋建设许可证》，村民甲施工时其相邻村民乙以甲侵犯了其宅基使用权为由阻挡，村民甲以有政府的许可为抗辩，村民乙以行政许可不合法提起行政诉讼，并要求法院判令村民甲停止侵害、排除妨碍、赔偿损失。该案便是典型的行政许可争议附带民事诉讼。
5、行政处罚行为。行政处罚，是指行政主体为达到对违法者予以惩戒，促使其以后不再犯，以有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益的目的，依法对行政相对人违反行政法律法规但尚未构成犯罪的行为（违反行政管理秩序的行为），给予法律制裁的行政行为。 在行政处罚案件中，被处罚人违反了行政法律法规，又实施了民事侵权行为，在承担行政法律责任的同时又要承担民事法律责任，因而，行政处罚争议引发行政附带民事诉讼就成为其必然。并且，行政能附带民事诉讼的行政处罚案件主要存在于如下几类案件之中：⑴被处罚人不服行政处罚决定，向法院提起行政诉讼，而受害人在行政主体没有就损害赔偿作出裁决的情况下，向人民法院提起民事诉讼，要求法院解决损害赔偿问题。 ⑵受害者认为行政机关对被处罚人处罚太轻向人民法院提起行政诉讼，同时要求人民法院判令被处罚人给其民事赔偿。⑶被处罚人不服行政处罚提起行政诉讼，受害人不服行政机关就损害赔偿问题作出的调解决定或仲裁决定向人民法院提起了民事诉讼。总之，在行政处罚的诉讼案件中，行政机关对民事争议问题未作裁决，当事人提起民事诉讼，此种情况均适用行政附带民事诉讼解决争议。
四、行政附带民事诉讼程序的架构
㈠起诉和受理。