青岛市城镇最低收入居民家庭住房保障管理办法

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关于制定《人民调解法》的建议

矛盾纠纷的处置方式分为诉讼方式和非讼方式。非讼方式包含了仲裁和调解。调解是具有东方民族文化特色的纠纷处理方式，基本可以分为人民调解、行政调解和司法调解等三大类。司法调解可以称为法庭内调解，人民调解和行政调解可以称为法庭外调解。我国民事诉讼法对人民调解和司法调解均作出了相关规定。
调解是带有世界东方文化特色的纠纷解决模式，可以称为纠纷解决的“第三条道路”和“绿色”纠纷处理机制。欧美一些发达国家，如日本等，也相继采用了这种模式。调解在我国的历史比较悠远，主要渊源于儒家的“德主刑辅”和息讼思想，早在元明之际就得到了比较广泛的应用。人民调解也是我党的优秀传统之一，早在苏维埃革命政权时期、抗日战争时期和解放战争时期，我党就制定了相关法制文件，在战争年代迅速解决各类民事纠纷，为革命统一战线奠定了坚实的基础，为我国的革命解放事业作出了较大的贡献。1954年3月22日，我国中央人民政府政务院又公布了《人民调解委员会暂行组织通则》，以国家法律的形式肯定了人民调解在社会主义建设中的作用，初步明确了在城市居民委员会和乡村村民委员会中发展人民调解组织，使人民调解工作初步走向法制化的轨道。1989年5月5日，我国国务院又颁布了《人民调解委员会组织条例》，明确了在企业、事业单位发展人民调解组织，使人民调解工作进一步走向法制化的轨道。2002年，司法部又制定了《人民调解工作若干规定》，逐步完善人民调解工作程序，并提出在街道设立人民调解委员会，使人民调解工作进一步走规范化。2002年9月，我国还发布了《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》的司法解释，明确了人民调解协议的性质和法律效力，使人民调解工作逐步趋近成熟。
新时期，人民调解是解决社会矛盾纠纷、维护社会稳定的有力手段，在社会主义和谐社会的构建中发挥着越来越重要的作用。《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》指出，在各级党委和政府的关心支持下，人民调解组织每年调解民间纠纷600多万件，为加强社会主义法制建设、维护社会稳定和保障社会经济发展做出了重要贡献。人民调解的优点在于，一是比较快速地解决地民间纠纷，节省纠纷解决时间；二是合理、优化配置纠纷解决资源；三是可以通过对双方当事人的调解，达到政治思想教育、公民意识教育和普法、法制教育的目的，提高广大人民群众的法律意识；四是可以促进纠纷当事人尽快取得谅解，减少双方的敌对情绪，防止矛盾激化；五是可以减少集体上访事件和重复信访、越级信访等问题，促进社会和谐；六是可以通过主动调解，防止人们的过激行为，防止对社会的工作、生活产生不良影响，实现人民调解的预防矛盾纠纷的功能，充分发挥“第一道防线”作用。因此，加强人民调解立法工作尤其显得必要。
人民调解工作经过长期的探索，在理论和实践上取得的一定的成就。我们认为，当前我国制定人民调解法的立法时机已经成熟，建议全国人民代表大会及其常务委员会制定《中华人民共和国人民调解法》。主要理据如下：
1、制定人民调解法是提高人民调解工作法律权威性的迫切需要。目前，虽然我国民事诉讼法已将司法调解纳入诉讼程序，并认可了人民调解的合法地位。但是，我国基本法体系在人民调解方面没有建立系统的制度和程序，社会认知力不够，对纠纷当事人也难以拖入人民调解程序，而民事诉讼法对人民调解的规定也太简略，仅规定了人民调解组织的设立和业务指导等内容，非常不完整，因而造成人民调解工作的法律权威性不够，缺乏强有力的法律支撑。
2、制定人民调解法是对各种联动调处机制实现有效整合的迫切需要。党的十六届六中全会强调，要实现人民调解、行政调解和司法调解的有机结合。近年来，深圳在全国率先开展了警民联调工作，深圳福田区香蜜湖街道办事处也在全国率先提出了综司联调机制，这些都是新时期适应社会主义市场经济发展形势要求的人民调解工作的新发展，对构建社会主义和谐社会、保障社会平安稳定起到了一定的积极作用。然而，由于缺乏人民调解法，造成人民调解与行政处置之间缺乏有力的衔接，影响了社会矛盾的及时、快速调处。
3、制定人民调解法是拓广人民调解工作领域的迫切需要。西方发达国家对调解工作也比较重视。ADR是非诉讼非仲裁的选择性争议解决方式的概括性的统称，其主要类型包括有调解、中立听者协议、小型审理、租借法官等，也适用轻微刑事案件，是人文法治的新成就。据有关资料显示，西方发达国家有80%以上的纠纷是通过ADR方式解决的，大大节约了诉讼资源。联合国新近发展起来的恢复性司法活动，虽然属于刑事领域，但也借鉴了调解的一些工作手段和方法。在当前刑事案件数量不容乐观的情况下，我国更加适合在轻微刑事案件和刑事附带民事案件中使用人民调解工作方法，可以大大节省案件的解决时间或行刑资源。对于刑事附带民事案件中的“附带民事案件”部分，一般来说，如果由人民法院对其进行判决，犯罪人会认为已经对其采取了刑事处分，对民事判决往往会产生不平衡心态，不愿意及时履行民事义务，会以各种借口出现拖延等现象，使受害人及其亲属难以得到及时有效的民事赔偿，使他们难以获得有效的法律救济。如果在警方的监控下，人民法院委托人民调解组织开展调解活动，则犯罪人与受害人及其亲属在一种相对比较轻松的环境下“谈判”，一方面可以使犯罪人认识到其犯罪行为对对方所造成的伤害，达到教育犯罪人的目的，另一方面也可以迅速地促使双方达成民事赔偿的调解协议，尽快履行调解协议的义务，减轻受害人及其亲属在心灵、经济上的创伤。然而，我国立法法明确规定了刑事制度的立法权专属于全国人民代表大会及其常务委员会，因而人民调解制度与刑事诉讼法的接轨和衔接任务还需要依靠人民调解法和民事诉讼法来共同完成。
4、制定人民调解法是开展行业性人民调解活动的迫切需要。行业性调解可以分为两类，一是政府职能部门下属机构的调解，如消费者委员会或消费者协会的调解；二是行业协会的调解。对于第一类调解，我们可以在劳动行政机关、国土资源行政机关、建设行政机关等国家行政机关的公益性直属企业、事业单位设立人民调解委员会，利用专业知识和专门法律知识，开展专门化调解活动，集中处理劳资、物业管理、拆迁补偿等群体性纠纷，最快、最好地解决人民群众关心的热点问题、难点问题。对于第二类调解，我国目前尚缺乏专门的商业调解法规，国内个别地区已开始尝试邀请企业家担任调解员，开展商业调解活动，社会效果也比较明显。因此，人民调解法要采取多元化、多层次的调解方式，解决人民群众的迫切诉求，保障人民群众的最根本利益。
5、制定人民调解法是促进人民调解工作走向专业化、专职化的迫切需要。目前，我国一些地区的人民调解员是由居民委员会、村民委员会的干部兼任，缺乏专业的人民调解员。由于我国没有制定人民调解法，出现了一个“怪现象”，即各级党委、政府领导高度重视、人民调解的政治地位日益提高但法律地位仍然很低，很多同志产生了不少误解，认为干人民调解工作既不能“发家致富”，又缺乏法律的有效保障和保护，不愿意从事人民调解工作，阻碍了人民调解工作走向专职化的道路。实际上，人民调解员是一种高尚的职业，政治思想素质要求较高，需要具备政治学、社会学、法学、经济学、心理学、管理学以及科普常识等各方面的知识。当前，我国的人民调解员队伍的整体素质不高，阻碍了社会矛盾的有效化解和解决，与党的十六届六中全会精神的要求十分不相适应。
6、制定人民调解法是加强人民调解教育、教学活动的迫切需要。目前，由于没有制定人民调解法，我国的各大学没有建立相应的调解专业，人民调解的教材也十分缺乏，即使是社区管理专业也没有开设调解课程，在调解方面投入的专家、学者也十分的稀缺。实际上，在我国，当前人民调解人才的数量需求十分庞大。据统计，仅深圳市福田区的人民调解员的数量就达到了2000多名，大部分属于兼职人民调解员，远远不能满足社会形势发展的迫切需要。调解既是纠纷解决机制的“第三条道路”，也是人们日常工作、生活的必备的基本技能。我们应当从九年制义务教育阶段开始传授调解的基本知识和基本技能，使人们更快、更好地适应社会生活，在日常工作、生活中减少和化解矛盾，大事化小、小事化了，实现自我和解，从而促进社会主义和谐社会的建设。
7、制定人民调解法是营建节约型社会的迫切需要。一般来说，诉讼和仲裁耗费的时间相对较长、费用较多，难以反映诉求处置的经济性要求。而人民调解不收费，一个案件往往可以在几分种、几个小时、几天内解决，甚至可以随时出现、及时申请、即时解决，大大节约了信访资源和诉讼资源，还可以引导群众理性、合法维权，防止矛盾激化，防止对社会政治、经济造成更大的破坏，是实现社会和谐的“友好型”途径和“绿色通道”，客观上直接体现着节约型社会建设的精神内涵和实质。
我们建议，人民调解法可以采取以下的立法框架结构：
第一章 总则
第二章 人民调解组织
第三章 人民调解员
第四章 纠纷当事人的权利义务
第五章 纠纷排查制度
第六章 人民调解工作纪律和人民调解庭纪律
第七章 民间纠纷的受理
第八章 人民调解协议及其履行和执行
第九章 对人民调解工作的指导
第十章 人民调解与行政调处、司法调解的衔接
第十一章 人民调解与法院诉讼的衔接
第十二章 附则
同时，建议借鉴西方发达国家的先进做法，在民事诉讼法和人民调解法中规定，民事纠纷应当先经过调解后才能向人民法院起诉（除劳动仲裁外）。这样可以大大减少人民法院的工作量，减轻群众的诉求负担，减少群众的诉求时间和诉求成本，维护社会的平安稳定。笔者还建议，在民事诉讼法和人民调解法中加强人民调解协议的执行力。

李志刚
2007年2月15日

李志刚：男，湖南长沙市人，41岁，广东省社会科学院经济学研究生、法学研究生毕业，中国人民大学人大经济论坛“学者专栏”学者，中共深圳市委办公厅信息督查处信息员，深圳市专家工作联合会专家，湖南都市职业学院客座教授，《专家视线》杂志编委。法学主要研究方向：立法学、人民调解、消费者权益保护法、安置帮教、社区矫正、反腐倡廉法制建设。联系电话：0755-81045860 电子邮箱：leabai@126.com



浙江省杭州市人民政府


杭州市城市管理监察队执法工作暂行规定　

市政府令第20号


(1991年10月1日杭州市人民政府发布)
第一章 总 则



　　第一条 为加强城市管理监察工作,维护和监督城市管理监察队伍依法行使职权,保证城市管理法律、法规和规章的贯彻实施,根据国家有关规定,结合本市实际情况,制定本规定。
　　第二条 城市管理监察队是市、区人民政府监督城市管理法律、法规和规章执行的行政执法监督检查队伍,同时也是城市环境卫生监察队伍(以下简称城管监察队)。
　　第三条 城管监察队在市、区人民政府领导下,依照本办法行使职权。
　　第四条 城管监察队的执法活动,遵循以下原则:
　　(一)以事实为根据,以法律为准绳;
　　(二)教育与处罚相结合;
　　(三)公正、适当;
　　(四)接受监督;
　　(五)在规定职权范围内执法。
　　第五条 城管监察队员应坚持原则,秉公执法,忠于职守,廉洁奉公。
　　第六条 城管监察队行使职权,任何单位和个人不得阻挠。



第二章 组 织



　　第七条 城管监察队实行市、区二级管理体制:市设城管监察大队,各区设城管监察中队;市市政公用事业管理局设环境卫生监察中队;市园林文物管理局设园林管理监察中队。市城管监察大队由各区城管监察中队和市环境卫生监察中队,市园林管理监察中队组成。区城管监察中队可根据需要设立若干分队。
　　第八条 各区城管监察中队由区人民政府负责管理或者其委托的部门代管。市环境卫生监察中队和市园林管理监察中队分别由市市政公用事业管理局和市园林文物管理局负责管理。市城管监察大队设大队部,负责指导、协调全市城管监察队的执法活动。在特殊情况下,市城管监察大队队部有权直接指挥调动各城管监察中队执行任务。



第三章 职 权



　　第九条 城管监察队的职权,通过下列途径取得:
　　(一)法律、法规和规章的规定;
　　(二)行政执法部门的委托;
　　(三)本规定第十一条所确定的职权。
　　第十条 城管监察队通过下列形式行使职权:
　　(一)协助各城市管理部门执法;
　　(二)根据法规、规章的授权和本规定,直接行使执法权。
　　第十一条 城管监察队具体行使以下职权:
　　(一)负责城市管理法律、法规和规章的宣传、贯彻;
　　(二)负责监督检查有关城市管理部门在道路、广场范围内的执法情况;
　　(三)负责查处违反《杭州市城市环境卫生管理条例》的行为;
　　(四)协助有关部门搞好道路、街巷、广场的管理工作;
　　(五)接受有关部门的委托,查处在道路、广场范围内发生的违反城市管理法律、法规和规章的行为;
　　(六)法规、规章赋予的其他职权。
　　第十二条 城管监察队接受有关部门委托执法,应与有关部门签订委托协议,明确委托的范围、内容和权限,并以委托者的名义执法。
　　第十三条 城管监察队发现在道路、广场范围内违反城市管理法律、法规、规章的行为,除了依据本规定可以直接查处的外,有权通知主管部门迅即采取措施予以查处或纠正。主管部门接到通知后拒不采取措施查处纠正的,或者置之不理的,城管监察队有权通报该主管部门的同级人民政府和同级行政监察机关。
　　第十四条 城管监察队执行职务时,有权要求被检查人提供有关证照、文件和其他资料。
　　第十五条 对妨碍、阻挠城管监察队执行公务的,由公安机关依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》处理;构成犯罪的,依法追究刑事责任。



第四章 程 序



　　第十六条 城管监察人员执行职务时,应佩戴“城管监察”统一标志,持证上岗,文明执法。
　　第十七条 城管监察队发现违反城市管理法律、法规、规章的行为,不属自己查处范围的,应及时移送有关部门处理;属于自己查处职权范围的,按本章规定的程序处理。
　　第十八条 城管监察人员对一般违反城市管理需要给予处罚的行为,按下列程序办理:
　　(一)出示证件,表明身份;
　　(二)指出被检查人的违法行为,责令其改正;
　　(三)填发“违法通知单”,责令其接受处理;
　　(四)依据有关规定作出处理,并告知其诉权;
　　(五)做好违法情况和处理的登记。
　　第十九条 城管监察人员对重大违法行为,按下列程序办理:
　　(一)立案;
　　(二)调查收集证据;
　　(三)承办人提出处理意见;
　　(四)由城管监察中队作出处理决定;
　　(五)将处理决定送达被处理人,并告知其诉权;(六)执行。
　　第二十条 被查处人对城管监察队处理决定不服的,按下列规定办理:
　　(一)处理决定是以区城管监察中队的名义作出的,向各区人民政府申请复议;处理决定是以市环境卫生监察中队或市园林管理监察中队名义作出的,向市人民政府申请复议。
　　(二)属于受行政执法部门委托并以委托机关的名义作出处理决定的,向该委托机关的上一级行政机关申请复议。
　　(三)对复议决定不服的,在接到复议决定之日起十五日内向当地人民法院起诉。
　　第二十一条 城管监察队发现城市管理执法部门未履行职责的,应向该部门发出“执法监督通知书”,通知其立即采取措施履行职责,并抄报同级人民政府和监察部门,有关部门应在接到“执法监督通知书”之日起五日内将改正情况告知城管监察队。有关部门对“执法监督通知书”置之不理的,城管监察队可向同级监察部门报告,经查证核实后,由监察部门视情追究其领导和直接责任人员的行政责任。
　　第二十二条 城管监察队应使用财政部门统一印制的罚没款收据,罚没款收入统一上交地方财政,专顶用于城市环境卫生事业。



第五章 附　则



　　第二十三条 对在城市管理监察工作中作出显著成绩的城管监察中队和城管监察人员,由市、区人民政府予以表彰或奖励。对超越职权或滥用职权的城管监察中队和城管监察人员,由同级人民政府依法追究其行政责任;触犯刑律的,依法追究其刑事责任。
　　第二十四条 本规定自一九九一年十月一日起施行。