“恶意透支”的立法进程与司法认定/夏立彬

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财政部办公厅


财政部办公厅关于印发《2003年统计评价工作要点》的通知

2003年1月2日　　财办统〔2003〕1号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)，上海、深圳、青岛市国资办：
　　为进一步做好2003年统计评价和清产核资等各项工作，现将财政部统计评价司(清产核资办公室)《2003年统计评价工作要点》印发给你们。请结合各地工作实际，及早安排落实有关工作任务，并将有关工作进展情况和存在问题及时反馈。
　　附件：2003年统计评价工作要点

附件：

2003年统计评价工作要点

　　根据财政部总体工作任务和部署，2003年全国统计评价工作将按照“完善体系、拓展职能、加强规范、服务全局”的工作方针，紧紧围绕财政管理中心工作，发扬求实创新、与时俱进、扎实严谨的工作作风，努力推进各项业务工作深入开展。
　　一、以提高数据质量为核心，积极稳妥地做好会计决算报表工作
　　2003年会计决算统计工作，要本着“真实、完整、高效、实用”的原则，采取积极有效措施，以提高数据质量为核心，进一步完善报表体系，严格工作规范，加强工作监管，推动会计决算统计工作再上新台阶。
　　(一)认真完成2002年度会计决算报表的编制和上报工作。一是进一步加强会计决算的组织工作力度，采取“跟踪了解、重点帮扶、全程监控”的方式，确保各地区、各部门(企业集团)按时完成2002年度会计决算报表的组织落实、报表编制汇总与上报工作；二是及早下发《关于做好2002年度会计决算报表验审工作的通知》，明确2002年度报表审核工作重点和工作要求，并协助、指导各地区、各部门组织所属地区、单位做好报表验审工作；三是组织做好全国地方和中央部门(企业集团)的各类报表验审工作，确保2002年度全国会计决算报表汇总工作按时完成；四是及时向国务院上报“2002年度全国国有企业基本情况”、“2002年度全国行政事业单位基本情况”，以及国有资产总表、总账；五是认真做好2002年全国国有资产总量状况和国有企业运行状况的对外宣传工作。
　　(二)加强对会计决算报表统计工作的规范管理。一是要加大《会计法》、《企业财务会计报告条例》、《企业年度汇总会计信息报告制度》和《行政事业单位会计决算报告制度》等有关制度规范的贯彻落实力度，对会计决算报告中出现的拒报、虚报、瞒报、迟报、漏报等行为要加以严肃处理；二是要严格会计决算报表的审计管理制度，强化中介机构对会计决算报表审计责任的追究力度，规避中介机构在会计决算报表审计过程中违规行为的发生；三是制定下发会计决算报表数据汇总与整理规范，统一各类报表主要指标的统计口径及汇总、整理方法和方式，避免因方法、口径等技术操作不同而引起汇总误差；四是根据国家保密制度和有关会计信息管理制度的新规定，制定会计决算信息保密管理规章，对各类介质的会计决算信息的密级管理做出统一规范，促进解决目前存在密级不统一、缺乏明确标准等问题。
　　(三)推动会计决算报表编制质量稽核工作的规范化和制度化。近年来的工作实践证明，会计决算报表编制质量稽核工作是加强企业(单位)财务监管，促进提高会计信息质量的重要手段。2003年要在认真总结经验的基础上，推动实现会计决算报表编制稽核工作的规范化与制度化，进一步强化稽核工作在整个会计信息统计工作中的功能作用。一是研究制定“会计决算报表编制质量稽核管理办法”，对稽核内容、工作范围、组织形式及结果处理等进行制度规范；二是加强与有关单位的业务联系与工作配合，进一步理顺会计决算报表编制质量稽核的工作关系；三是切实做好包括社会中介机构在内的工作队伍培训，促进提高报表稽核工作水平；四是组织开展2002年度会计决算报表稽核工作，在全国随机选择包括中央、地方在内的企业(单位)进行样本稽核，及时向有关方面通报全国稽核工作结果，并对核查中发现的问题严格按照有关政策规定予以处理；五是推动和指导全国各地方结合本地区实际情况，开展会计决算报表稽核工作，加强和地方的信息沟通，促进提高全国会计信息的整体工作质量。
　　(四)继续完善全国会计决算报表工作体系。2003年将继续贯彻“基本稳定”的工作方针，结合会计制度改革、预算管理改革和经济体制改革的需要，对年度报表作进一步修改和完善。一是积极采取措施，实现预算单位报表和财政总决算报表体系的进一步整合，理顺财政信息统计管理过程中的工作关系；二是本着“科学合理、便于操作”的原则，对报表及指标体系做进一步调整，增加财政管理所需的新信息，减少报表间相互交叉、重复以及填报口径难以准确把握的信息；三是根据会计制度和预算制度改革的内容，结合近年来报表填报经验和存在的突出问题，陆续出台部分重点指标填报细则；四是根据会计决算报表调整的要求，本着稳定、实用、简便和快捷的原则，进一步完善会计决算报表软件的各项功能，在提高软件“方便快捷”功能的基础上，增强“自行核对、自动纠错”等质量控制功能，实现录入、汇总、分析一体化，为有效拓展会计决算报表信息的开发利用领域提供技术支持。
　　(五)进一步拓展会计决算报表管理功能，促进会计决算报表收集汇总向财务监管转变。会计决算报表收集汇总是企业、行政事业单位财务监管的依据和基础。通过四年来的探索和规范，会计决算报表的收集汇总工作日趋规范化、程序化和制度化，目前面临的迫切任务在于拓展会计决算报表管理功能，发挥会计决算数据的基础管理作用，将对企业、单位的财务监管贯穿于会计决算收集、审核、分析、稽核全过程。一是依据会计决算数据加强企业、单位财务状况的监管，对企业、单位的资产使用状况、收支结构进行全面分析和反映，对国家资金的使用和增减变动进行审核和登记；二是依据会计决算数据对企业、单位出现重大财务异常的情况进行核实和监控；三是依据会计决算数据对改制重组等企业、单位的财务状况进行及时跟踪和反映。
　　二、以强化结果应用为重心，开创企业效绩评价工作的新局面
　　2003年企业效绩评价工作，要在认真总结几年来工作经验的基础上，结合国有企业管理体制改革和现代企业制度建设的需要，本着“注重实效、加强应用、服务监管”的原则，进一步完善工作体系和工作方法，积极拓展企业效绩评价工作领域，加大企业效绩评价应用力度，推动企业效绩评价工作再上新台阶。
　　(一)认真做好2003年企业效绩评价的组织落实工作。一是提高企业效绩评价工作的及时性，及早规划，及早布置，确保2003年企业效绩综合评价工作在上半年全面完成；二是加强全国企业效绩评价工作的督促与指导，进一步拓展企业效绩评价工作的深度和广度，力争使全国企业效绩评价工作有一个新的局面；三是配合中央直管企业集团经营者考核任免制度改革和收入分配制度改革等试点工作，选择30户～40户中央企业集团实施综合效绩评价，积极发挥企业效绩评价在企业监管中的基础功能；四是进一步总结两年来企业(集团)内部评价工作经验，全面推进中央企业(集团)内部子公司效绩评价工作，促进内部效绩评价与企业集团经营管理相结合。
　　(二)不断完善企业效绩评价标准体系。一是要在“认真总结、求实创新”的基础上，合理改进评价标准测算方法，及早下发《2003年企业效绩评价标准值》，提高评价标准的准确性和实用性；二是细化评价标准值的行业、区域分类测算体系，进一步研究和规范跨行业、综合性企业集团的评价标准及其标准选定问题；三是选择若干有代表性的中央企业集团，研究集团内部效绩评价标准的制定方法，指导企业(集团)探索制定集团内部子公司评价标准值；四是收集、整理跨国公司财务指标体系和主要指标水平，探索制定主要行业的国际标准。
　　(三)进一步改进企业效绩评价工作方法。一是增强企业效绩评价工作的规范性。以“规范评价程序，细化操作环节，严格工作要求，严肃工作纪律”为目标，推动企业效绩评价工作方法的科学化和制度化；二是要进一步严格数据审核和数据调整的规范操作，完善和改进企业效绩评价报告格式，增强评价报告的实用性，促进提高企业效绩评价工作质量；三是制定《社会中介机构开展企业效绩评价业务的委托程序》，规范评价业务委托行为，并加强中介机构参与企业效绩评价的业务培训，提高中介机构评价业务水平。
　　(四)积极推动企业效绩评价在监管工作中的应用。一是会同有关监管部门，深入研究企业效绩评价结果如何同企业经营者任期经营目标考核、企业经营者任免考核、企业收入分配制度相结合等问题，使企业效绩评价成为国有企业监管工作中的制度化、经常化手段；二是会同金融监管部门，共同研究制定商业银行和保险公司经营效绩评价体系，并选择部分商业银行和保险公司进行效绩评价试点，促进效绩评价体系与金融信贷管理有机结合；三是探索研究国有资产经营公司和国有控股公司等授权经营机构的效绩评价方法，逐步建立国有资产授权经营机构的激励约束机制；四是进一步开展中国上市公司经营业绩评价，并完成《2002年中国上市公司业绩评价报告》，为有关部门加强上市公司的监管提供依据。
　　三、积极配合企业监管，进一步完善国有资本保值增值审核确认工作
　　国有资本保值增值审核确认是企业资本与财务管理的重要基础工作，也是促进加强企业监管、维护国家所有者权益的重要手段。2003年国有资本保值增值审核确认工作要在总结近年来工作经验的基础上，通过采取细化确认标准、拓展工作范围、转变工作方式、强化结果应用等措施，进一步推动国有资本保值增值管理工作深入开展。
　　(一)转变国有资本保值增值管理工作方式，加大国有资本保值增值管理力度。为规范国有资本保值增值管理工作，提高工作质量和工作效率，2003年要着力改进国有资本保值增值管理的工作方式。一是要加大国有资本保值增值因素与结果的审核力度，并进一步完善社会中介机构参与国有资本保值增值审核的工作机制，促进审核与确认工作相分离；二是研究制定《关于中介机构参与国有资本保值增值因素与结果审核的管理办法》，明确中介机构实施国有资本保值增值因素与结果审核的方法、程序和相关责任，并组织开展对中介机构审核质量的抽查工作，防止中介机构违规行为的发生；三是制定《国有资本保值增值审核与确认管理办法》，明确财政部门对国有资本保值增值审核与确认的程序、要求和相关管理措施；四是指导地方做好保值增值管理工作方式的转变与相关工作的衔接，保证保值增值工作的正常、有序开展。
　　(二)加强对国有资本保值增值管理工作的组织落实。一是继续贯彻落实财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部三部委联合下发的《关于做好国有资本保值增值结果计算与确认工作的通知》的文件精神，在全国范围内组织开展国有资本保值增值审核与确认工作；二是进一步完善国有资本保值增值确认标准的制定方法，及早制定下发《2003年国有资本保值增值确认标准值》及其配套软件；三是指导、推动地方开展国有资本保值增值审核与确认工作，同时认真做好中央企业(集团)2002年度国有资本保值增值审核与确认工作；四是结合国家金融管理体制改革工作需要，积极推动金融保险企业国有资本保值增值管理工作的开展。
　　(三)积极促进国有资本保值增值确认结果的应用。一是通过组织开展国有资本保值增值结果的审核与确认，积极推动各级政府对国有资本经营状况实施有效监管；二是将国有资本保值增值确认结果与国有企业收入分配、经营者年薪制相结合，促进建立有效的企业经营者激励与约束机制；三是建立国有资本保值增值确认结果的定期公布制度，增强国有资本运营、管理的社会监督。
　　四、以积极服务改革为目标，认真组织做好清产核资各项工作
　　经过几年来的实践探索，目前清产核资已成为加强国有企业(单位)资产和财务监管，规范企业(单位)改制、改组行为的一项经常性工作手段。2003年要在进一步巩固工作成果，加强制度建设基础上，积极配合经济体制改革和财政改革工作需要，推动清产核资工作的深入开展。
　　(一)组织做好预算单位清产核资的各项收尾工作。一是继续指导和督促各地方及时完成省级预算单位清产核资的收尾总结工作；二是配合地市预算管理制度改革，组织和指导各地方按照财政部的统一部署和地方政府的具体工作要求，做好地市预算单位清产核资工作；三是组织完成全国预算单位清产核资工作总结和数据的汇总、整理工作，并建立全国预算单位清产核资数据库，为进一步制定科学、合理的定员定额标准提供依据；四是积极做好全国预算单位清产核资数据分析利用，形成有深度、有问题、有对策、能反映全国预算单位基本情况的综合和专题报告。
　　(二)组织开展全国供销合作社棉花企业的清产核资工作。根据国办发〔2002〕51号文件精神和部内工作统一部署，为配合做好国家专项物资购销体制改革，保证供销合作社棉花企业顺利实现社企分开，2003年需组织开展供销合作社棉花企业清产核资工作。一是会同有关单位，共同研究制定供销合作社棉花企业清产核资工作方案，明确棉花企业清产核资工作任务、范围、时间、步骤和组织要求。二是会同有关单位制定并下发有关棉花企业清产核资的资产清查、产权界定、资金核实等政策文件，保证棉花企业清产核资的有序开展。三是开展棉花企业清产核资重点和难点问题的专题调研，并指导棉花企业做好资产清查、产权界定、资金核实等各阶段工作。四是牵头做好棉花企业产权界定结果和资金核实结果的审核确认工作，确保棉花企业清产核资结果的全面、真实、可靠，为棉花企业社企分开的顺利实现奠定基础。
　　(三)继续组织做好企业改制重组过程中的日常清产核资工作。根据《公司法》、《企业国有资本与财务管理暂行办法》等文件精神，结合财政监管工作需要，继续做好因改制重组引起产权关系发生重大变动，以及财务状况存在严重异常的国有企业的清产核资工作。一是着重抓好重点中央企业(集团)日常清产核资的立项管理和资金核实工作，进一步规范日常清产核资工作程序；二是会同部内有关司，采取切实有效措施，加强对中央企业(集团)清产核资后财务状况的动态监管，防止“前清后乱”现象的发生；三是根据会计信息监管工作要求，并结合会计决算报表编制质量稽核工作开展，重点组织对有拒报、漏报、虚报会计信息等行为企业的清产核资工作，促进提高会计信息质量。
　　(四)进一步加强清产核资工作的制度建设。一是以国家出台的有关行政审批管理办法为契机，结合企业资产财务管理工作需要，制定下发《日常清产核资办法》，明确日常清产核资的组织程序、工作范围、工作内容和工作责任；二是研究制定日常清产核资的配套规章制度、实施细则和操作办法，逐步建立和完善日常清产核资的制度体系；三是结合会计制度改革要求，进一步修订和完善日常清产核资的资产损失认定工作标准，促进资金核实工作的科学化和规范化；四是加强对地方日常清产核资工作的指导力度，保证地方日常清产核资的规范开展。
　　(五)加快实现日常清产核资工作的社会化进程。实现日常清产核资社会化是推动日常清产核资工作全面、及时开展，保证清产核资结果客观、公正的重要措施。一是尽快下发《中介机构参与日常清产核资工作的暂行规定》，对中介机构参与清产核资的工作范围、工作内容、工作程序、权利与责任等做出具体规定，保证中介机构参与日常清产核资工作的规范化发展；二是加强中介机构参与日常清产核资工作的业务培训，并对中介机构承担的清产核资工作实行抽查管理，确保清产核资工作质量。
　　五、适应财政支出改革需要，探索建立后评价方法与标准体系
　　财政支出效益后评价工作(以下称后评价)作为推进财政支出改革，加强财政支出管理的重要支持手段，已成为当前财政改革的重点内容。为保证此项工作的有效推进，从2001年下半年起，我司组织专门力量开展了一些探索性工作，取得了初步成效。2003年的后评价工作，要围绕“加强研究、形成体系、抓好试点、重点突破”的工作方针，初步建立起符合我国财政支出管理要求的后评价工作体系。
　　(一)继续做好后评价的基础研究工作。一是进一步收集整理国内外有关后评价的方法、标准，并进行深入比较分析，为后评价体系的建立奠定理论基础；二是按照不同性质、不同层次、不同类别要求，建立健全我国后评价的分类方法、指标与标准体系，为后评价提供分析框架基础；三是对不同类型的、有代表性的财政支出项目进行样本调查，完整了解从项目论证到项目完成的实施过程，并对项目的财务效益和社会效益进行分析研究，为后评价体系的建立提供实践基础。
　　(二)研究构建我国后评价的方法标准体系和工作制度体系。当前，我国财政支出对象主要包括三个类型：一是针对项目的投资支出；二是针对公共机构支出管理，如医院、学校、敬老院等的支出；三是针对政府部门的支出管理。因此，研究构建以“项目投资评价、单位效果评价、部门效绩评价”为核心的后评价方法标准体系和工作制度体系，是2003年后评价工作重要任务之一。一是在借鉴国内外现有经验的基础上，及早明确每个类型评价工作的目标、范围、基本内容和评价方法。二是结合国民经济发展和社会发展要求，尽快研究制定各个类型的后评价工作的评价指标与标准体系；三是研究不同类型的后评价工作组织方式和管理办法，推动后评价工作在全国的广泛开展。
　　(三)有步骤地组织开展后评价工作。一是有条件、有重点地选择若干大中型财政投资项目进行后评价工作试点，在促进提高财政资金使用效益的同时，检验完善后评价工作方法和指标体系；二是积极组织和指导有关地区和部门开展后评价试点工作，探索和积累后评价工作经验；三是加强与有关职能部门的协调，宣传推广后评价工作体系，为今后工作的深入开展奠定基础。
　　(四)探索研究地区财政支出效益评价方法体系。地区财政支出效益评价，是对地区财政支出活动所取得的社会经济整体效益(包括环境效益)而开展的评价。开展地区财政支出效益评价，是财政支出效益评价的重要内容。一是要结合公共财政发展要求，探索研究地区财政支出效益评价的目标、内容和方法；二是根据地区财政支出特点，合理设置地区财政支出效益评价指标体系，并研究测定每一部分指标的权重指数；三是收集整理各地区财政支出效益评价经济数据。以此为基础，研究建立地区财政支出效益评价标准体系；四是开展不同地区、区域间财政支出整体效益状况的比较研究，同时积极指导和推动各地区就本地区财政支出整体效益开展评价，为本地区财政改革和宏观经济决策提供参考依据。
　　六、配合预算改革需要，推动中央行政单位资产费用定额管理工作
　　对行政事业单位资产费用实行定额管理，是财政预算管理改革的重要内容，也是规范行政事业单位资产管理和使用行为，加强财政支出监管，促进提高财政资金使用效益的重要措施。根据部预算改革领导小组的工作安排，2002年我司会同部内有关司局组织开展了中央行政单位车辆、房产配置及其费用开支的专项调查登记，并根据预算管理改革要求，初步提出了中央行政单位车辆、房产费用定额测算的初步设想。2003年我司将继续配合做好中央单位车辆、房产费用定额测算的有关工作，并组织开展资产费用预算管理的试点工作。
　　(一)配合做好中央单位车辆、房产费用定额测算试点的有关工作。一是配合部内有关司研究制定中央单位车辆、房产定额测算试点实施方案，明确试点单位车辆、房产费用定额测算的方法、标准和相关政策规定；二是根据中央单位工作需要，配合有关部门研究制定中央单位有关资产配置和费用定额标准，在保证政府部门正常运转的同时，促进财政资金的合理使用；三是开展资产费用预算管理试点工作调研，进一步摸清情况，探索经验，完善资产配置与费用定额标准。
　　(二)逐步建立健全中央单位资产管理体系。加强资产管理是建立健全科学、规范的中央单位资产费用定额的重要前提和基础。一是将中央单位资产的清查统计工作纳入会计决算体系，全面掌握现有中央单位资产实物配置状况及费用开支情况；二是研究建立中央单位资产管理的动态监测系统，对各单位资产的购置、调拨、使用、处置等进行及时监控；三是加强中央单位资产统计数据核查工作。资产清查统计数据的真实性和准确性直接关系到预算编制的权威性和公正性。2003年将随机抽取25个中央单位进行资产清查统计数据的样本核查，以确保预算编制基础数据来源的真实、可靠。
　　(三)有计划地建立中央单位资产数据库。一是对中央单位资产清查统计数据进行整理加工，建立中央单位资产实物配置和开支费用基础数据库，为测定合理的车辆、房产定额标准提供准确的数据支持；二是收集各单位资产使用、管理的相关技术指标和数据资料，逐步建立各单位资产使用效益数据库。
　　七、加强“会计信息网络查询系统”管理，促进提高统计评价工作的网络化管理水平
　　会计信息网络化管理水平直接决定“数据共享”的范围与质量，直接关系到统计评价工作的效率。2003年统计评价各项工作要充分利用现有的网络资源，将信息收集、汇总、审核、存储、传递以及标准测算等功能系统化、网络化，在确保数据质量的同时，促进工作重点由信息收集、汇总等程序化事务向充分利用会计决算信息，加强预算单位和国有企业的财务监管转变。为此，2003年要充分发挥“会计信息网络查询系统”的功能，拓展统计评价工作网络化管理的空间。
　　(一)进一步完善“会计信息网络查询系统”。结合统计评价业务发展需要以及系统运行的实际情况，对“会计信息网络查询系统”的技术性能和使用功能作进一步修改和完善，提高系统正常运行的稳定性和用户操作的快捷性，并拓展批量打印、数据报送、网络审核、双向传递、分析等功能。
　　(二)认真做好“会计信息网络查询系统”的日常维护工作。一是要及时完成2002年度会计决算数据的加载工作，包括各类报表的主要指标及公式的设定、报表指标跨年对应、报表数据分口设定等，并在实现2002年度各类会计决算报表数据网络查询基础上，做好2002年度数据与以前年度数据的跨年查询；二是完成1995～2001年度跨年数据代码整理工作，并将全国跨年代码导入系统，真正全面实现单位数据的跨年查询；三是做好统计评价业务信息的归类整理和上网查询工作。
　　(三)实现全国“会计信息查询系统”的同步运行。2002年全国已有33个地方安装了“会计信息查询系统”，但真正在财政系统内全面开通的地方不超过半数。2003年要克服困难，积极创造条件，确保全国“会计信息查询系统”的同步运行。要在有条件的地方积极开展“会计信息查询系统”地市版软件改造与数据分离工作，实现与地市之间的网络连接。
　　(四)加强经济指标分析预测模型的开发研制工作。一是结合统计评价各项业务工作的实际情况，进一步研制新的模型和分析预测工具，以更好地发挥查询系统在统计评价业务工作的作用；二是编制各种分析预测模型功能和使用方法的说明，拓展分析预测模型的运用空间；三是收集整理各类分析预测所需的社会统计资源。
　　(五)积极促进会计决算网络系统与“金财工程”的进一步结合。依托财政部信息中心网络平台，研究开发基于网络环境的会计决算报表处理软件，实现网络数据传送、网络数据审核、网络数据汇总、网络数据分析、网络数据查询等功能，并利用“金财工程”中的“预算编制审核系统”，做好我司的“会计信息处理系统”与“预算编制审核系统”的数据衔接与数据审核工作，提高会计决算报表数据的真实性与权威性。
　　八、以服务财政监管为宗旨，积极做好会计决算信息的分析利用工作
　　经过统计评价系统近年来的努力探索，全国会计决算信息的分析利用工作取得了积极进展，会计决算信息利用水平明显提高，为加强财政监管提供了决策基础依据。2003年要在认真总结经验的基础上，以加强会计决算信息的前瞻性研究为出发点，以提高信息分析质量和利用效率为核心，加强组织，做好落实，进一步推动会计决算信息分析利用工作的深入开展。
　　(一)加大全国会计信息分析工作的组织落实工作力度。一是制定《2003年会计信息分析方案》，明确会计信息分析工作的指导思想、重点内容和基本要求；二是及早下发《关于做好地方2003年会计信息分析工作的通知》，下达地方2003年会计信息分析工作任务；三是组织开展会计信息分析知识培训，推动系统内的工作经验交流，促进提高会计决算信息分析水平；四是做好地方分析任务的指导、培训和验收工作。
　　(二)加强会计决算信息的前瞻性研究。一是认真做好重点课题的选题工作。重点课题的选择必须充分适应财政改革实际需要，反映经济运行、企业改革和发展中的重点、难点和热点问题。2003年的课题研究工作拟围绕财政收支结构与财政支出效益评价、国有企业经营绩效与收入分配、国有企业运行效率与竞争力三个方面展开；二是加强财政收支规模和国有经济发展态势等总量指标的预测研究，逐步建立和完善财政管理的关键指标预测模型和方法体系；三是加强会计决算信息分析结果的可行性研究，使会计决算信息分析工作更好地与财政宏观决策相结合。
　　(三)促进会计决算信息分析结果的有效利用。一是采取专题报告或情况反映等灵活多样的形式，将分析结果及时报送领导和有关部门参阅，为政府宏观决策提供参考依据；二是积极开展有关分析结果的对外宣传工作，提高会计决算信息分析的影响面；三是组织专门力量对会计决算信息历史分析结果进行再挖掘和深加工，并结合企业(单位)当前运行状况，形成跨年度、跨时期的综合性研究报告。


论汽车质量纠纷的责任主体

马东晓

一、 问题的提出：

最近，随着三菱帕杰罗越野车事件、奔驰汽车质量问题引发的“砸车”事件以及北京国际汽车展上消费者与汽车厂商的质量纠纷引发的“砸场子”事件等汽车产品质量纠纷的发生，引发了中国汽车消费者（用户）一系列的涉外维权活动。但实践中，汽车消费者的一桩桩维权案件却常常陷入了进退维谷的境地。
据中国青年报报道说，武汉砸奔驰事件发生后，部分专家和媒介认为此举不够理智，应该走法律的途径。可是人们大概并不了解，迄今为止状告奔驰事件已发生多起，得到的答复都一样——对不起，您告的公司不存在，或者是——对不起，请您用外交途径送达。状告奔驰变成了天狗吃月亮，看起来大大的一个，可就是无法下口。1
对此，笔者认为这不仅仅是送达问题，其另一主要原因是原告并未完全明确奔驰汽车质量事件的责任主体。
正如曾经代理三菱帕杰罗投诉案的律师所说，在汽车消费领域目前存在两大问题，从实体上来说，对于售出的汽车，厂商应该承担责任的范围、承担责任的时间、销售商的责任、维修者的责任等都是争论的焦点，厂家现在是问题的解释者，对消费者来说这是不公平的。从程序上来说，法律诉讼的对象是外国汽车厂商还是其中国代表处都模糊不清，消费者打官司的结局常常是找不到被诉方而长期悬而未决。2
上述问题，实际暴露了我国现行有关消费者权益保护的法律，在产品责任纠纷（尤其是涉外产品责任纠纷）的适用上出现了困难，而其中的主要的问题就是现行法律对产品责任纠纷中的责任主体的规定并不明确。因此，如何确定涉外产品责任纠纷的责任主体就成为解决涉外维权难的前提。
我国的《消费者权益保护法》在适用上的困境并非始自今日，而其在适用中产生的争论也绝非仅涉及责任主体。除了责任主体之外，其他几个关键定义也含糊不清。
首先，该法将其适用范围定义为：“为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务的，其权益受本法保护；本法未规定的，受其他有关法律、法规保护”。这种限定式的定义方式，似乎使消费者的范围仅限于生活消费，从而引出了“知假买假者是不是真正的消费者”大争论。
其次，该法并未规定商品（或消费品）的范围。而商品范围的不确定性，也曾在实践中引发了诸如“商品房是不是商品”的争论。
诸如此类的含糊不清，不仅使产品责任事故的受害者及其代理律师无从下口，也使得受诉法院进退维谷。实际上，现行法律中不仅对责任主体规定不明，甚至对已规定的几个责任主体的称谓也并不统一。
我国《民法通则》第一百二十二条规定：因产品质量不合格造成他人财产、 人身损害的， 产品制造者、销售者应当依法承担民事责任。这里，责任主体是“产品的制造者、销售者”。
《产品质量法》第三章规定了产品生产者、销售者的产品质量责任和义务。该法中，责任主体似应是“产品生产者、销售者”。
在《消费者权益保护法》中，使用了“经营者”这一概念与消费者对应，但纵览整部法律，也未对经营者划清含义和范围。只是在第三十五条消费者的损害赔偿条款中，分三款指出了追偿对象分别为生产者、销售者和服务者，这里，似乎可将经营者理解为包含“生产者、销售者和服务者”。
但是，作为经营者的生产者的含义是什么？销售者又包括什么范围？前面两部法律中的产品制造者、产品生产者又具体何指？在这三部法律以及其他的法律中，仍旧找不到明确的条文。
众所周知，一件产品从其零部件的供应者到其生产者再到消费者之间要经过诸多环节，涉及到很多主体，明确谁将对消费者负责，即明确这些环节中相关责任主体的含义，对保护消费者权益具有重要意义。因为这直接决定了消费者可以向谁提出索赔，决定了谁将承担产品损害赔偿的义务和法律责任，也决定了消费者的权益保护是否最终得到了落实。

二、 美国产品责任诉讼的责任主体：

产品责任（Product Liability ）是指由于所生产销售的产品存在缺陷，造成产品的消费者、使用者或其他第三者的人身伤害、心灵创伤及财产损失，依法应由生产者或销售者分别或共同负责赔偿的一种法律责任。3
产品责任制度的产生，源自对产品消费者（用户）的人身、财产安全的保护，也即对消费者权益的保护。其本质是以立法的方式加大相关主体的法律责任，以达到保护消费者权益的目的。
在美国，产品责任案件中的责任主体一般被称之为“加害者”，以对应于产品事故的“受害者”。其中，加害者除生产者外，还包括中间商在内。而受害者也并不限于产品的消费者和使用者，尚包括其他关系人，如产品购买者的亲属、朋友、同事，甚至包括过路行人等因缺陷产品而遭损害的一切人。
在美国的汽车产品责任事故诉讼中，法院先后以判例的形式确立了以下的责任主体：
1、 生产者(Manufacturers)：
生产者也称制造者、产品制造人，其在产品责任中对其制造的产品所致损害所负责任为积极责任。由产品的生产者作为缺陷产品造成的责任事故的责任主体，承担损害赔偿责任无可推卸。
在著名的Macpherson v. Buick Motor Co.案中，虽然原告的损害是由于被告汽车的一个车轮爆裂引起的，但法院认为被告（生产者）不能因为车轮是从一个有声誉的零件供应商那里买来而免除检测的责任，故判决被告仍然要对最终产品负责。这可以看出，生产者在产品责任案件中处于主债务人的地位。
2、 经销者（Retail Dealer of Chattel）：
经销者包括了进口商（importer）、批发商(wholesaler)以及零售商(retailer)。在1960 年的Henningsen v. Bloomfield Motors , Inc.案中， 法官曾认为制造商与经销商两者均应负担对汽车的默示担保责任，因两者担保的内容实质上相同。4
在1964年的Vandermark v. Ford Motor Co.案中，加州法院认为原告购买的福特新车刹车有缺陷而本案中的第一第二和第三经销商并没检查过该新车，因而判决制造商与经销商均负严格责任，其理由是“零售商和制造商一样，从事把商品分售给公众的商业活动。他们是整个应当承担瑕疵产品损害费用的制造和销售行业中一个组成部分。”5
3、出租者（Lessors of Goods）：
在 1965年Cintrone v. Hertz Truck Leasing& Rental Service案中， 原告向被告长期租借数辆卡车，原告驾驶其中一辆时，因刹车失灵而受伤，原告以被告过失和违反担保为由提起赔偿之诉。法官认为原告以被告违反默示担保的严格责任为由的起诉并无不当。6
4、委托者(Client)：
在1964年Delaney v. Tow motor案中，法官认为带有缺陷起重的卡车， 其委托者对于受托者业务员所受损害应负侵权行为法上的严格责任。7
5、供货商（Supplier）：
供货商主要是指零配件供应者(Component Manufacturers)，在1965年Suvada v. White Motor案中，法官认为耕耘机制造厂因将被告（零配件制造商）所制造之零件未加任何变更装于该耕耘机刹车器上，故该有缺陷刹车器的零件制造商对造成的损害同样负严格责任。8
6、旧货商（Dealers of Used Goods）：
旧货商通常是指从原商品使用人处将使用过的商品购得后再贩卖给他人的人。在1975年的Peterson v. Lou Bachrodt Chevrolet Co.案中，法官判决二手车（used car）出卖人也应承担相应的责任。
另外，美国相关的产品责任理论和实践表明，赠送者、修理者、运输者、仓储者等也可以作为产品责任的主体。9
从美国的做法我们可以看出：为最大限度地保障消费者的利益，美国法院不仅在产品责任诉讼中强化生产者和销售者的产品责任，而且将销售者的范围扩大到所有与产品损害有因果关系的主体之上。即不仅对产品生产者施以更加严格的产品责任，而且对产品进入流通环节的所有中间商(甚至赠送人)也施以产品责任，使他们承担起更多的维护消费者权益的义务。

三、 欧洲共同市场产品责任法的责任主体：

欧洲各国大多为工业发达国家，机器工业大量制造出精密的产品，消费者对这些工业化产品造成的损害往往难以证明由制造商所致。另外，由于欧洲共同市场的逐渐形成，为避免产品制造人将商品销往产品责任较轻的国家，逃避应承担的产品责任，损害消费者的利益。自1976年始，欧洲十二国开始制定《欧洲共同市场产品责任法草案》，并于1985年作出《欧洲共同体理事会产品责任指令》（85/374/EEC）。目前，上述《草案》和《指令》构成了欧洲产品责任法的主要部分。
与美国判例法在个案中强化产品自生产到流通所有环节中各主体的产品责任不同，欧洲的做法是，没有单独规定销售者的概念和责任，而是规定只有生产者才为产品责任的主体，同时又对生产者的含义作扩大解释，将销售者有条件地视为生产者。10
以《指令》的规定为例，所称的生产者（Producer）分为六类：11
1、 最终产品之生产者；